Pubblicato su FOR, Rivista per la formazione, n. 57, 2003

AIF ASSOCIAZIONE ITALIANA FORMATORI - Edizioni Franco ANGELI

di Ernesto Vidotto

Presidente AIF Piemonte e Responsabile P.A. AIF Nazionale.

Settore Formazione del personale della Regione Piemonte.

Curatore del Rapporto Annuale sulla Formazione nelle Regioni.

Lo sviluppo della formazione nella Pubblica Amministrazione rappresenta il fattore evolutivo più importante che ha interessato il mondo della formazione nell'ultimo decennio, con cui l'AIF deve confrontarsi.

Il processo di innovazione e riforma in atto nella Pubblica Amministrazione è strettamente connesso ad una politica attiva del personale, finalizzata sia alla continua crescita della qualificazione professionale dei dipendenti, sia al perseguimento di un livello di maggiore efficienza ed efficacia nell'assolvimento delle funzioni prescritte e nel perseguimento degli obiettivi prestabiliti.

La Pubblica Amministrazione, pur nelle sue diverse espressioni e con modalità attuative non omogenee, ha assunto la formazione quale strumento strategico di cambiamento ed innovazione. A fronte delle molte differenze e contrapposizioni che caratterizzano la politica negli anni del bipolarismo, va rilevata una sostanziale identità di vedute nell'azione a sostegno dell'affermarsi di una "cultura della formazione" nella Pubblica Amministrazione,

La formazione del personale costituisce sempre di più attività ordinaria dell'Amministrazione Pubblica. Nell'ultimo decennio si sono susseguiti una pluralità di provvedimenti finalizzati al miglioramento dei servizi forniti dalla Pubblica Amministrazione ed alla semplificazione della complessa macchina burocratica.

La "Direttiva alle Amministrazioni Pubbliche in materia di Formazione del Personale" n. 14 del 24 aprile 1995 del Ministro per la Funzione Pubblica individua nella formazione l'elemento essenziale per una equilibrata gestione del personale.

Tali processi di formazione mirata a dotare le amministrazioni di personale che contribuisca alla loro migliore organizzazione, non escludono altri interventi che specifiche situazioni richiedano".

Il ruolo della formazione non è più limitato ad interventi straordinari per supportare le strategie di cambiamento intrinseche alle organizzazioni, ma diventa strumento essenziale per un adeguamento costante della professionalità del personale all'evoluzione dello stato dell'arte di ogni figura professionale, in stretta correlazione con le mutazioni in atto nella società, a cui si rapporta l'azione della P.A.

Nei Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro 1998-2001 di tutti i comparti della Pubblica Amministrazione almeno un articolo un articolo è dedicato alla formazione del personale, che viene strettamente correlata allo sviluppo professionale.

Si riporta di seguito, a titolo esemplificativo, l'art. 23 del Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro 1998-2001 del comparto del personale delle "Regioni-Autonomie Locali", nella sostanza molto simile ai contratti degli altri comparti pubblici che, nel disciplinare lo "Sviluppo delle attività formative", stabilisce:

La Direttiva sulla formazione e la valorizzazione del personale delle P.A. del 13 dicembre 2001, molto opportunamente, si propone di promuovere in tutte le amministrazioni la realizzazione di un'efficace programmazione di attività formative, aumentando ulteriormente i livelli percentuali di investimento sul monte retributivo e garantendo un numero minimo di ore di formazione per addetto. Le attività formative devono rispondere a standard minimi di qualità e assicurare il controllo del raggiungimento degli obiettivi di crescita professionale dei dipendenti e il miglioramento dei servizi resi dalle pubbliche amministrazioni ai cittadini.

La Direttiva rappresenta per le Pubbliche Amministrazioni un fondamentale strumento di indirizzo per fare della formazione sempre più un investimento da programmare e da sottoporre a valutazione continua, una leva strategica che necessita di strutture idonee, al fine di favorire la valorizzazione del capitale umano e il miglioramento dei servizi.

La Direttiva sulla formazione e la valorizzazione del personale delle P.A. del 13 dicembre 2001 garantisce un numero minimo di ore di formazione per addetto.

Si riporta di seguito l'art. 5 della Direttiva, che fissa i principi guida per la qualità;

"5. Principi guida per la qualità - La formazione costituisce un processo articolato, costituito da più fasi, che richiede il supporto e il monitoraggio delle amministrazioni committenti per tutta la sua durata.

Si invitano, pertanto, le amministrazioni a prendere in considerazione, anche attraverso l'eventuale supporto di strutture esterne pubbliche e private, le fasi in cui si articola il processo e i princìpi e le indicazioni in esse contenuti:

1. Individuazione dei destinatari della formazione e delle loro esigenze

- La responsabilità delle amministrazioni nella formazione del personale emerge in modo chiaro già nella fase dell'individuazione dei destinatari dei programmi di formazione.

Tale attività richiede:

• una banca dati del personale contenente informazioni sui titoli di studio, le esperienze lavorative interne ed esterne e i precedenti percorsi formativi;

• il quadro aggiornato delle risorse umane con le previsioni dei flussi del turn-over, in base alla "programmazione delle assunzioni;

• il quadro delle missioni e dei compiti già attribuiti e in via di attribuzione ai vari uffici;

• la conoscenza del proprio personale, delle relative esigenze ed aspettative di carriera, anche attraverso l'utilizzo delle tecniche del "bilancio delle competenze;

• la considerazione delle esigenze familiari o personali, al fine di garantire le pari opportunità, individuando i percorsi e le metodologie formative più appropriate.

L'insieme di tali informazioni va raccolto e organizzato in apposite banche dati, anche per evitare di destinare ad attività formative personale non interessato, non impiegabile a copertura dei nuovi compiti degli uffici e non dotato di professionalità adeguata per livello o settore. Un primo impiego ottimale delle risorse finanziarie e umane richiede un'attenta individuazione dei destinatari della formazione, tenendo conto che quando calcoliamo il costo per la formazione dobbiamo considerare anche il costo per la eventuale mancata prestazione presso la propria amministrazione.

La qualità della formazione, intesa anche come adeguatezza ai bisogni dei singoli oltre che delle amministrazioni, è importante soprattutto per gli effetti rilevanti che può avere sulla motivazione del personale.

2. individuazione del fabbisogno formativo

Una corretta analisi serve a definire gli obiettivi della formazione. L'analisi deve essere condotta partendo dai fabbisogni individuali e dai ruoli e dai bisogni organizzativi, alla luce delle norme che attribuiscono nuovi compiti, e tenendo conto dell'attività di programmazione delle assunzioni e di quanto previsto dai contratti e dagli accordi sindacali.

In questa fase, inoltre, va considerata la Direttiva generale per l'attività amministrativa e per la gestione, in relazione agli aspetti riguardanti gli obiettivi delle singole strutture e degli uffici ed alla copertura formativa necessaria per il loro raggiungimento.

L'analisi dei bisogni formativi va effettuata costantemente, in concomitanza con l'attività annuale di programmazione dell'attività amministrativa.

3. Progettazione della formazione.

La fase della progettazione della formazione richiede il possesso e l'utilizzo di tutte le informazioni necessario sul personale, sui mutamenti organizzativi e normativi e sull'offerta presente sul mercato della formazione. La raccolta dei dati rende necessaria la consultazione e il coinvolgimento del personale e, quindi, la valutazione delle esperienze formative precedenti e dei bisogni individuati.

La progettazione dovrà considerare diversi elementi, tra i quali:

• gli obiettivi dell'azione formativa;

• le caratteristiche dell'organizzazione;

• le risorse finanziarie;

• il numero e le aree professionali del personale coinvolto;

• i programmi didattici;

• le metodologie da adottare;

• il piano di qualità;

• i sistemi di verifica e valutazione individuale;

• i sistemi di valutazione del programma (in itinere ed ex post).

Il progetto didattico dovrà essere concentrato sui fabbisogni specifici delle amministrazioni e dovrà corrispondere alle esigenze sia dell'organizzazione sia del personale.

In considerazione, poi, dei processi di mobilità professionale che investono tutte le pubbliche amministrazioni e che possono costituire occasioni positive di scambi ed apporti di esperienze fra le amministrazioni stesse, la progettazione dovrà proporsi la trasparenza anche in funzione della trasferibilità degli obiettivi formativi perseguiti e raggiunti, oltre che della loro capitalizzazione quale "'credito" formativo individuale.

4. Formulazione della domanda formativa

La corretta formulazione della domanda richiede sia il rispetto della normativa (tenendo conto delle norme generali per gli appalti di servizi, con particolare riferimento alla normativa comunitaria) sia la conoscenza del mercato e delle caratteristiche tecniche della formazione, con particolare attenzione ai requisiti dei soggetti che operano nel campo della formazione, alle dotazioni tecnologiche e alle metodologie formative da impiegare.

La predisposizione dei bandi e dei capitolati tecnici va effettuata, quindi, alla luce della normativa, ma anche delle caratteristiche tecniche dell'offerta formativa, in continua e veloce evoluzione.

5. La qualità della formazione: i soggetti e i servizi

Tra i fattori di qualità dei soggetti erogatori vi è l'esperienza specifica sui servizi richiesti, coniugata con una forte capacità di proiezione innovativa di dimensione internazionale.

Nel merito, è importante distinguere tra le attività di formazione e quelle di consulenza e assistenza per meglio verificare l'esperienza specifica del soggetto sulla formazione richiesta (per metodologia, per destinatari, per settore o altro).

I fattori da tenere, in considerazione sono: le competenze interdisciplinari dei formatori, le metodologie impiegate (che possono variare, anche integrandosi, tra aula, campo, stage, laboratorio, studio di casi, formazione, a distanza ed altro, comunque idonei a porre in essere un coinvolgimento interattivo del destinatario della formazione), i sistemi di qualità adottati, le attrezzature, la presenza sul territorio.

La qualità delle attività formative riguarda i contenuti, il grado di corrispondenza del progetto e delle azioni ai bisogni del personale, infine gli aspetti operativi. Le capacità operative e gestionali delle attività vanno monitorate durante l'erogazione del servizio secondo i princìpi dell'efficienza e dell'efficacia. Rientrano in tale ambito, ad esempio, l'adeguatezza degli strumenti di formazione alle attività offerte ed i sistemi di controllo della qualità durante i percorsi formativi.

Il monitoraggio del processo formativo richiede, innanzitutto, l'individuazione di alcuni parametri che le amministrazioni devono indicare in ogni programma. I parametri vanno individuati in base alle caratteristiche e alle dimensioni delle attività, utilizzando anche quanto previsto dalle norme sull'accreditamento e dalla normativa sul Fondo sociale europeo. Inoltre, i piani di formazione dovranno prevedere sistemi di auditing e di verifica in grado di aggiornare e modificare gli indicatori di valutazione.

L'attività formativa deve risultare utile e, quindi, pertinente per le tre categorie di utenti, diretti, indiretti e finali: i partecipanti ai corsi, le amministrazioni e i cittadini.

Per misurare l'efficacia dei risultati dell'azione formativa intrapresa, pertanto, occorre tenere ben presenti le valutazioni espresse dai partecipanti alle attività formative, quelle dei dirigenti delle amministrazioni e, infine, le valutazioni espresse dai cittadini che usufruiscono dei servizi delle pubbliche amministrazioni. Sono i cittadini che debbono poter riscontrare un miglioramento continuo delle prestazioni ad essi rese.

In particolare, i dirigenti dovranno attivarsi, ove possibile con il supporto dei propri uffici o rivolgendosi a soggetti esterni, per valutare il "cambiamento" prodotto dalla formazione:

in termini di crescita professionale individuale, impatto organizzativo e miglioramento della qualità dei servizi;

nell'attività di valutazione possono fare riferimento agli indicatori previsti dalla Direttiva generale per l'attività amministrativa e per la gestione.

La valutazione dei singoli partecipanti non deve basarsi soltanto sui gradimento, ma sul grado di apprendimento, le capacità e i risultati dei singoli: l'obiettivo, infatti, è la misurazione del cambiamento apportato dalle attività formative. Le modalità di verifica non debbono esaurirsi nella attribuzione di un voto o di un punteggio, ma possono rispondere anche ad una logica binaria di certificazione di risultato positivo o negativo dell'attività di formazione.

I risultati della valutazione dovranno confluire in una banca dati per essere rielaborati, e poter così avviare, un nuovo ciclo di programmazione delle attività formative.

Il monitoraggio e la valutazione possono essere svolti da sistemi di auditing interni.

Qualora all'interno non siano disponibili adeguate risorse, e nei casi in cui i piani di formazione interessino numerose unità di personale, monitoraggio e valutazione possono essere affidate a società esterne selezionate per svolgere tale attività.

7. Alcuni strumenti

Le informazioni sulla qualità dei soggetti e dei servizi di formazione da questi forniti possono essere raccolte, attraverso i seguenti strumenti di gestione e raccolta dati da attivare in ogni amministrazione, anche nell'ambito dei sistemi informativi del personale esistenti:

• banca dati sulle esperienze formative della propria amministrazione: primo strumento per verificare la qualità dei soggetti e delle attività proposte, utilizzando i dati sulla qualità e sulla soddisfazione dei precedenti rapporti;

• short list, che comprenda le istituzioni di formazione precedentemente selezionate, in base a criteri di qualità definiti dall'amministrazione, o accreditate. L'accreditamento è la procedura con cui ciascuna amministrazione pubblica riconosce ad un organismo la possibilità di proporre e realizzare interventi di formazione-orientamento finanziati con risorse pubbliche. Esso prevede l'istituzione di commissioni di valutazione che effettuano una selezione in base a norme o a bandi. Gli accreditamenti si distinguono per l'estensione territoriale di riferimento e per tipologia di servizio. L'utilizzo di questo strumento è previsto, inoltre, nell'ambito della formazione continua, dal decreto del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale del 25 maggio 2001, n. 166;

• certificazione di qualità: rilasciata da istituti di certificazione in base alle normative di settore.

Riferimenti tecnici e operativi dedicati alle fasi del processo dell'attività di formazione saranno indicati e contenuti in una guida operativa, che verrà prossimamente emanata dal Dipartimento della Funzione Pubblica.

Per lo svolgimento delle funzioni e delle azioni indicate, le amministrazioni dovranno costituire apposite strutture interne, adeguando le competenze degli uffici del personale, o potranno ricorrere, per le azioni tecniche, a soggetti esterni pubblici e privati ".

L'art. 7 comma 4 del decreto legislativo165/2001, stabilisce che:

"Le amministrazioni pubbliche curano la formazione e l'aggiornamento del personale, ivi compreso quello con qualifiche dirigenziali, garantendo altresì l'adeguamento dei programmi formativi, al fine di contribuire allo sviluppo della cultura di genere della pubblica amministrazione".

La legge n. 3 del 16 gennaio 2003, ha integrato il Testo Unico del Pubblico Impiego (art. 7-bis del D.Lgs. n. 165 del 2001), disponendo l'obbligo, per le Pubbliche Amministrazioni dell'adozione di un Piano annuale in materia di Formazione del Personale, che indichi gli obiettivi e le risorse necessarie, tenendo conto dei fabbisogni rilevati e delle competenze necessarie.

L'art. 7-Bis del decreto legislativo 165/2001, stabilisce:

"1. Le amministrazioni di cui all'articolo I, comma 2, con esclusione delle università e degli enti di ricerca, nell'ambito delle attività di gestione delle risorse umane e finanziarie, predispongono annualmente un piano di formazione del personale, compreso quello in posizione di comando o fuori ruolo, tenendo conto dei fabbisogni rilevati, delle competenze necessarie in relazione agli obiettivi, nonché della programmazione delle assunzioni e delle innovazioni normative e tecnologiche. Il piano di formazione indica gli obiettivi e le risorse finanziarie necessario, nei limiti di quelle, a tale scopo, disponibili, prevedendo l'impiego delle risorse interne, di quelle statali e comunitarie, nonché le metodologie formative da adottare in riferimento ai diversi destinatari.

2. Le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, nonché gli enti pubblici non economici, predispongono entro il 30 gennaio di ogni anno il piano di formazione del personale e lo trasmettono, a fini informativi, alla Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica e al Ministero dell'economia e delle finanze. Decorso tale termine e, comunque, non oltre il 30 settembre, ulteriori interventi in materia di formazione del

personale, dettati da esigenze sopravvenute o straordinarie, devono essere specificamente comunicati alla Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica e al Ministero dell'economia e delle finanze indicando gli obiettivi e le risorse utilizzabili, interne, statali o comunitarie. Ai predetti interventi formativi si da corso qualora, entro un mese dalla comunicazione, non intervenga il diniego della Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica, di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze. Il Dipartimento della funzione pubblica assicura il

raccordo con il Dipartimento per l'innovazione e le tecnologie relativamente agli interventi di formazione connessi all'uso delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione".

Il settore pubblico, nelle sue diverse articolazioni, con circa 4 milioni e 700 mila lavoratori, rappresenta oltre un quinto della popolazione attiva (22,5% nel 2000), Oltre 1 milione e 800 mila (8,6%) sono occupati nella P.A. vera e propria, quasi 1 milione e 300 mila (6,1%) nella Sanità, 1 milione 450 mila (7,0%) nell'Istruzione e circa 200 mila (0,8%) in servizi di carattere pubblico.

L'Aran, Agenzia istituita dal D.Lgs. 29/1993, ha la rappresentanza legale di tutte le pubbliche amministrazioni in sede di contrattazione collettiva nazionale.

Con il Contratto Collettivo Nazionale Quadro del 18 dicembre 2002 sono stati definiti i Comparti di contrattazione per il quadriennio 2002-2005,

• Agenzie fiscali.

• Amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo (Aziende).

• Enti pubblici non economici.

• Ministeri.

• Presidenza del Consiglio dei Ministri.

• Istituzioni di alta formazione e specializzazione artistica e musicale (Accademie e conservatori).

• Istituzioni ed enti di ricerca e sperimentazione.
• Regioni ed Autonomie locali.
• Servizio sanitario nazionale.
• Scuola.
• Università,

II Rapporto annuale sulla formazione, redatto ogni anno dall'Osservatorio sui bisogni di formazione della SSPA offre una panoramica dell'evoluzione quantitativa e qualitativa dell'impegno dei diversi comparti della P.A. per la formazione.

Il quadro che disegna il Rapporto è quello di un'offerta formativa diversificata e innovativa, sempre più strumento di spinta ai processi di cambiamento e di modernizzazione delle Amministrazioni pubbliche. Aumentano gli investimenti e i destinatari degli interventi formativi e l'utilizzo delle nuove metodologie e, allo stesso tempo, emerge la necessità di rafforzare la capacità di programmare sistematicamente le diverse azioni.

Come di consueto, nel corso del Forum della P.A., viene presentato il Rapporto sulla formazione pubblica.

Il Sesto Rapporto ha analizza le attività di formazione realizzate nel 2002 da tutta la pubblica amministrazione centrale e locale. Presidenza del Consiglio, Ministeri, Authority, Organi dello Stato ed Enti pubblici, hanno fornito i dati direttamente on line sul sito Web della SSPA; il Gruppo di lavoro tecnico delle Regioni ha rilevato i dati di Regioni e Province autonome, il Formez ha analizzato la formazione in 63 Province e in 223 Comuni con più di 10.000 abitanti. La Conferenza dei Rettori delle Università italiane ha raccolto i dati formativi di 48 Atenei, l'Istituto Tagliacarne quelli delle Camere di Commercio.

Il Rapporto annuale sulla formazione, è forse l'unica pubblicazione ufficiale in cui viene effettuata una rilevazione nazionale che coinvolge quasi tutti i comparti della P.A. Parallelamente le Regioni, che concorrono alla redazione del Rapporto sulla Formazione nella P.A. realizzano ogni anno una loro ricerca, che integra i dati rilevati con criteri omogenei con gli altri comparti, con casi di eccellenza riferiti alle i principali fasi del processo formativo e che costituiscono un importante strumento di scambio di esperienze.

Il Sesto Rapporto sulla P.A. è stato realizzato sulla base di un campione molto rappresentativo, pari ad 858.781 dipendenti pubblici, quasi una metà del personale della P.A. vera e propria, circa il 20% se consideriamo il settore pubblico in tutte le sue diverse articolazioni.

Mediamente, ogni dipendente pubblico del campione rilevato, ha fruito di 20,29 ore di formazione, pari a circa tre giornate lavorative. In totale 17 milione e mezzo di ore, pari a circa 2 milioni e 400 mila giornate/persona.

Volendo tentare una proiezione poco scientifica (non tutti i comparti sono omogenei e, nel comparto dei Comuni, le piccole amministrazioni hanno meno opportunità di formazione dei capoluoghi), ma significativa per dimensionare il fenomeno, se consideriamo la sola Pubblica Amministrazione in senso stretto (con oltre 1 milione e 800 mila dipendenti), la formazione fruita dovrebbe aggirarsi attorno a circa 35 milioni di ore, pari a circa 4 milioni e 800 mila giornate/persona.

Se poi vogliamo proiettare il dato rilevato sull'universo del settore pubblico, in tutte le sue espressioni (che conta 4 milioni e mezzo di dipendenti circa), la formazione fruita dovrebbe superare i 100 milioni di ore, pari a circa 13 milioni di giornate/persona.

La formazione ha assunto progressivamente un ruolo sempre più rilevante a sostegno del cambiamento in atto, radicata nella cultura dell'azienda pubblica, riconosciuta dai contratti collettivi di lavoro, con un impiego di risorse sempre più rilevante e prossimo al raggiungimento dell'1% del monte salari, un obiettivo che sembrava troppo ambizioso, quando veniva posto dalla "Direttiva alle Amministrazioni Pubbliche in materia di Formazione del Personale" n. 14 del 24 aprile 1995 del Ministro per la Funzione Pubblica.

I Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro 1998-2001 di tutti i comparti della Pubblica Amministrazione hanno fatto proprio questo obiettivo e lo hanno reso vincolante per tutte le Pubbliche Amministrazioni, stabilendo che per la formazione del personale debba essere investita "una quota pari almeno all'1% della spesa complessiva del personale".

Il Sesto Rapporto sulla P.A. ha rilevato la spesa investita dalla Pubblica Amministrazione per la formazione del personale nel 2002. I valori sono espressi in euro.

Complessivamente, per gli 858.781 dipendenti pubblici dei campione rilevato, le risorse investite per la loro formazione ammontano a 206.174.009 euro, pari allo 0,75% della spesa sostenuta per il personale.

Volendo ipotizzare, anche per le risorse investite in formazione, una proiezione poco scientifica, ma comunque significativa, per dimensionare la spesa, considerando la sola Pubblica Amministrazione in senso stretto (con oltre 1 milione e 800 mila dipendenti), l'investimento in formazione dovrebbe aggirarsi attorno a circa 450 milioni di euro.

Se poi vogliamo proiettare il dato rilevato sull'universo dei 4 milioni e mezzo di dipendenti del settore pubblico, in tutte le sue espressioni, l'investimento in formazione dovrebbe raggiungere il miliardo di euro.

Aa.Vv., Sesto Rapporto sulla Formazione nella P.A.

Aa.Vv., Sesto Rapporto sulla Formazione nelle Regioni e Province Autonome.